Abogado Ramón Roubier: Nulidad de la Ley de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados al Servicio del Poder Público del Estado Miranda

EN SALA CONSTITUCIONAL

Magistrado Ponente: Marcos Tulio Dugarte Padrón

Expediente 11-1089

El 26 de julio de 2011, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia dictó sentencia de conformidad con el artículo 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia y ordenó de oficio la apertura del procedimiento de nulidad en torno a la Ley de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados al Servicio del Poder Público del Estado Miranda, publicada en la Gaceta Oficial del Estado Miranda Extraordinaria del 15 de febrero de 1995.

El 1 de septiembre de 2011, se dio cuenta en esta Sala Constitucional de la presente causa y se designó ponente al Magistrado Marcos Tulio Dugarte Padrón.

El 20 de marzo de 2012, esta Sala Constitucional dictó sentencia mediante la cual declaró lo siguiente: (i) la admisión el recurso de nulidad; (ii) citar al Presidente del Consejo Legislativo del Estado Bolivariano de Miranda, a la Fiscal General de la República y a la Defensora del Pueblo; (iii) emplazar a los interesados mediante Cartel y; (iv) remitir el expediente al Juzgado de Sustanciación a fin de seguir con el procedimiento de ley.

El 22 de mayo de 2012, el Juzgado de Sustanciación dictó auto mediante el cual acordó librar las citaciones y notificaciones correspondiente así como el cartel de emplazamiento. En esta misma oportunidad, ordenó seguir el procedimiento de conformidad con la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia e indicó que “En el caso de que no se promuevan pruebas, salvo las documentales, la causa entrará en estado de sentencia y se remitirá el expediente a la Sala Constitucional para que ésta decida en un plazo de veinte (20) días de despacho, todo ello de conformidad con lo establecido en los artículos 139 y siguientes de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia”.

El 22 de mayo de 2012 se libró el cartel de emplazamiento, el cual fue consignado en autos el 26 de junio de 2012.

El 1 de junio de 2012, se practicó la notificación del Fiscal General de la República, del Presidente del Consejo Legislativo del Estado Miranda, del Procurador del Estado Miranda y de la Defensora del Pueblo.

El 9 de octubre de 2012, compareció la representación de la Defensoría del Pueblo y consignó escrito en el cual solicitó que el recurso de nulidad fuese declarado con lugar.

El 12 de febrero de 2015, se instaló la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, luego de la designación que hiciere la Sala Plena de las nuevas autoridades el 11 de febrero del mismo año, quedando conformada de la siguiente manera: Magistrada Gladys María Gutiérrez Alvarado, Presidenta; Magistrado Arcadio de Jesús Delgado Rosales, Vicepresidente; y los Magistrados y Magistradas Francisco Antonio Carrasquero López, Luisa Estella Morales Lamuño, Marcos Tulio Dugarte Padrón, Carmen Zuleta de Merchán y Juan José Mendoza Jover.

DE LA SENTENCIA DE ESTA SALA MEDIANTE LA CUAL SE ACORDÓ DE OFICIO LA APERTURA DEL PROCEDIMIENTO DE NULIDAD

La sentencia del 26 de julio de 2011, mediante la cual esta Sala ordenó de oficio la apertura del procedimiento de nulidad en torno a la Ley de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados al Servicio del Poder Público del Estado Miranda, publicada en la Gaceta Oficial del Estado Miranda Extraordinaria del 15 de febrero de 1995, estableció lo siguiente:

“En primer lugar, se debe reiterar que, tal como estableció esta Sala en sentencia Nº 3.067 del 14 de octubre 2005 (caso: Ernesto Coromoto Altahoma), el artículo 334 de la Constitución atribuye a todos los jueces de la República la obligación de asegurar la integridad del Texto Fundamental, siempre dentro del ámbito de su competencia y conforme a lo previsto en el mismo. Dicho mandato se traduce en el deber de ejercer, aun de oficio, el control difuso de la constitucionalidad de las leyes o normas jurídicas, a fin de garantizar la supremacía constitucional y resolver, por esta vía, las disconformidades que puedan generarse en cualquier proceso, entre normas legales o sublegales y una o varias disposiciones del Texto Constitucional, debiéndose aplicar preferentemente, ante tal supuesto, las últimas.

En tal sentido, la revisión de las sentencias definitivamente firmes en las cuales se haya ejercido el control difuso de la constitucionalidad, conlleva una mayor protección de la Constitución e impide la aplicación generalizada de normas inconstitucionales, o bien, la desaplicación de normas ajustadas al Texto Fundamental, en perjuicio de la seguridad jurídica y del orden público constitucional.

En el contexto expuesto, la Sala advierte que la desaplicación de la Ley de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados al Servicio del Poder Público del Estado Miranda, tuvo lugar a consecuencia de su supuesta violación del principio de reserva legal, por cuanto esta materia sólo puede ser regulada por el legislador nacional.

Ello así, resulta necesario analizar el ámbito competencial de los Estados y, concretamente, su autonomía normativa, para determinar si efectivamente se verifica la contraversión observada por el ad quem funcionarial y, a tal efecto, la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela establece en los artículos 162 y 164 lo siguiente:

“Artículo 162. El Poder Legislativo se ejercerá en cada Estado por un Consejo Legislativo conformado por un número no mayor de quince ni menor de siete integrantes, quienes proporcionalmente representarán a la población del Estado y de los Municipios. El Consejo Legislativo tendrá las atribuciones siguientes:

1. Legislar sobre las materias de la competencia estadal.

2. Sancionar la Ley de Presupuesto del Estado.

3. Las demás que establezcan esta Constitución y la ley.

Los requisitos para ser integrante del Consejo Legislativo, la obligación de rendición anual de cuentas y la inmunidad en su jurisdicción territorial, se regirán por las normas que esta Constitución establece para los diputados y diputadas a la Asamblea Nacional, en cuanto les sean aplicables. Los legisladores o legisladoras estadales serán elegidos o elegidas por un período de cuatro años, pudiendo ser reelegidos o reelegidas por dos períodos consecutivos como máximo. La ley nacional regulará el régimen de la organización y el funcionamiento del Consejo Legislativo”.

“Artículo 164. Es de la competencia exclusiva de los Estados:

1. Dictar su Constitución para organizar los poderes públicos, de conformidad con lo dispuesto en esta Constitución.

2. La organización de sus Municipios y demás entidades locales y su división politicoterritorial, conforme a esta Constitución y a la ley.

3. La administración de sus bienes y la inversión y administración de sus recursos, incluso de los provenientes de transferencias, subvenciones o asignaciones especiales del Poder Nacional, así como de aquellos que se les asignen como participación en los tributos nacionales.

4. La organización, recaudación, control y administración de los ramos tributarios propios, según las disposiciones de las leyes nacionales y estadales.

5. El régimen y aprovechamiento de minerales no metálicos, no reservados al Poder Nacional, las salinas y ostrales y la administración de las tierras baldías en su jurisdicción, de conformidad con la ley.

6. La organización de la policía y la determinación de las ramas de este servicio atribuidas a la competencia municipal, conforme a la legislación nacional aplicable.

7. La creación, organización, recaudación, control y administración de los ramos de papel sellado, timbres y estampillas.

8. La creación, régimen y organización de los servicios públicos estadales.

9. La ejecución, conservación, administración y aprovechamiento de las vías terrestres estadales.

10. La conservación, administración y aprovechamiento de carreteras y autopistas nacionales, así como de puertos y aeropuertos de uso comercial, en coordinación con el Ejecutivo Nacional.

11. Todo lo que no corresponda, de conformidad con esta Constitución, a la competencia nacional o municipal".

Tal como lo dispone el artículo 162, cardinal 1, transcrito supra, dentro de las atribuciones que posee el Consejo Legislativo está la de legislar sobre las materias de la competencia estadal, las cuales, a su vez, se encuentran expresamente establecidas en el citado artículo 164.

Ahora bien, en la enumeración que contiene el referido artículo (igual que ocurría con la derogada Constitución de 1961), no está incluida la materia relativa a las jubilaciones y pensiones de los empleados públicos pertenecientes a los Estados, ni tampoco puede entenderse que ella forma parte de la competencia residual, por cuanto la misma ha sido atribuida expresamente al Poder Nacional, tal como se desprende de los artículos 147 y 156 de la Carta Magna que son del siguiente tenor:

“Artículo 147. Para la ocupación de cargos públicos de carácter remunerado es necesario que sus respectivos emolumentos estén previstos en el presupuesto correspondiente.

Las escalas de salarios en la Administración Pública se establecerán reglamentariamente conforme a la ley.

La ley orgánica podrá establecer límites razonables a los emolumentos que devenguen los funcionarios públicos y funcionarias públicas municipales, estadales y nacionales.

La ley nacional establecerá el régimen de las jubilaciones y pensiones de los funcionarios públicos y funcionarias públicas nacionales, estadales y municipales.”

Artículo 156. Es de la competencia del Poder Público Nacional:

(omissis)

22. El régimen y organización del sistema de seguridad social.

(omissis)

32. La legislación en materia de derechos, deberes y garantías constitucionales; la civil, mercantil, penal, penitenciaria, de procedimientos y de derecho internacional privado; la de elecciones; la de expropiación por causa de utilidad pública o social; la de crédito público; la de propiedad intelectual, artística e industrial; la del patrimonio cultural y arqueológico; la agraria; la de inmigración y poblamiento; la de pueblos indígenas y territorios ocupados por ellos; la del trabajo, previsión y seguridad sociales; la de sanidad animal y vegetal; la de notarías y registro público; la de bancos y la de seguros; la de loterías, hipódromos y apuestas en general; la de organización y funcionamiento de los órganos del Poder Público Nacional y demás órganos e instituciones nacionales del Estado; y la relativa a todas las materias de la competencia nacional." (Subrayado de esta Sala)

Las citadas disposiciones, dieron lugar a que esta Sala en sentencia N° 359 del 11 de mayo de 2000 (caso: Jesús María Cordero Giust), indicara que: “(…) a la Asamblea Nacional en representación del Poder Nacional, le corresponde la potestad de legislar en materia de previsión y seguridad social, uno de cuyos aspectos es la jubilación del funcionario público. Y sobre esta base, las jubilaciones y pensiones de los funcionarios y empleados públicos, sean estos funcionarios de carrera o de elección; pertenecientes bien al Poder Ejecutivo, Legislativo, Judicial, Ciudadano o Electoral, forman parte de los sistemas de previsión y seguridad social, materia esta sobre la cual la Asamblea Nacional tiene potestad exclusiva de legislar por disposición expresa de las normas constitucionales señaladas...”.

En este orden de ideas, este órgano jurisdiccional en sentencia N° 1.415, del 10 de julio de 2007 (caso: Luis Beltrán Aguilera), precisó que en las normas constitucionales recogidas en los artículos 86, 147, 156 cardinales 22 y 32, y 187 de la Carta Magna, el Constituyente reafirmó “(…) su intención de unificar el régimen de jubilaciones y pensiones, no sólo de funcionarios y empleados de la Administración Nacional, sino de las demás personas públicas territoriales, como los Estados y los Municipios”; por ello, reservó al Poder Público Nacional la regulación del régimen y organización del sistema de seguridad social (artículo 156 cardinales 22 y 32), correspondiéndole a la Asamblea Nacional (artículo 187) normar dicha materia.

Siendo entonces incuestionable que la intención del Constituyente fue la de excluir de la autonomía de los entes descentralizados político territorialmente, el régimen de seguridad social, jubilaciones y pensiones de los empleados públicos (sin menoscabo del principio de colaboración reglamentaria. Vid. Sentencia N° 433 del 25 de marzo de 2008, caso: Bernardo Domingo Huisse Blanco), esta Sala, de conformidad con el artículo 336, cardinal 10 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, declara conforme a derecho la desaplicación por control difuso de la Ley de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados al Servicio del Poder Público del Estado Miranda, realizada por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo; y así se decide.

Ahora bien, en atención al contenido de la presente decisión esta Sala, de acuerdo a lo previsto en el artículo 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, ordena la apertura del procedimiento de nulidad previsto en la Ley in commento, contra la Ley de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados al Servicio del Poder Público del Estado Miranda, publicada en la Gaceta Oficial del Estado Miranda Extraordinaria del 15 de febrero de 1995.

A tal efecto, en ejercicio de la competencia establecida en el artículo 336, cardinal 1 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y en el artículo 25, cardinal 2 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, se ordena a la Secretaría de esta Sala que le dé trámite al referido procedimiento de conformidad con lo previsto en los artículos 135 y siguientes eiusdem, encabezando las actuaciones con la copia certificada del presente fallo. En consecuencia, se acuerda citar mediante oficio al ciudadano Presidente del Consejo Legislativo del Estado Bolivariano de Miranda y notificar al Fiscal General de la República, al Procurador General del Estado Bolivariano de Miranda y a la Defensora del Pueblo.

De igual manera, se ordena el emplazamiento de los interesados mediante cartel, el cual será publicado por esta Sala Constitucional en uno de los diarios de circulación regional, para que concurran dentro del lapso de diez días de despacho siguientes a que conste en autos su publicación de conformidad con lo establecido en el artículo 137 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia”.

DE LOS ARGUMENTOS DE LA DEFENSORÍA DEL PUEBLO

Estima la representación de la Defensoría del Pueblo que en el presente caso debe declararse la nulidad de la Ley de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados al Servicio del Poder Público del Estado Miranda; al respecto argumenta lo siguiente:

En primer término, hace referencia a los artículos 156, 187, 162 y 164 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y a los conceptos de competencia y de reserva legal.

En este orden de ideas, indica que, tomando en consideración las referidas disposiciones constitucionales “el órgano que tiene atribuida la potestad de legislar sobre la previsión y la seguridad social es el Poder Legislativo Nacional, a través de las leyes nacionales, por lo que no les está permitido a los Consejos Legislativos ni a las Gobernaciones legislar sobre tal materia. Asimismo, si revisamos las competencias del Poder Público Estadal consagradas en la Constitución puede concluirse fácilmente que la potestad normativa en materia de jubilaciones de los empleados públicos estadales no pertenece a las atribuciones de los Consejos Legislativos ni a los órganos que detentan el Poder Ejecutivo de los Estados”.

Así, concluye y señala que “en el tema de jubilaciones y pensiones de los funcionarios públicos y funcionarias públicas de todos los Poderes Públicos, cobra una especial relevancia el principio de reserva legal, siendo el Poder Legislativo Nacional es el único órgano legitimado para regularla; es decir, sólo la Asamblea Nacional tiene la competencia para crear a través una ley formal los fundamentos y requisitos de estos derechos de gran importancia para los trabajadores del sector público estándole vedado al legislador de los Consejos Legislativos de los Estados, específicamente al Consejo Legislativo del Estado Bolivariano de Miranda regular la materia de jubilaciones y pensiones, la cual ha sido previamente regulada por la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios; publicada en la Gaceta Oficial N° 5.976 Extraordinaria”

Así solicita que se suspenda provisionalmente la aplicación de la Ley de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados al Servicio del Poder Público del Estado Miranda y que se declare su nulidad al momento de emitir pronunciamiento sobre el fondo.

III

MOTIVACIONES PARA DECIDIR

Tomando en consideración el iter procesal aplicable a los recursos de nulidad contra actos de rango legal, le corresponde a esta Sala emitir sentencia en torno al fondo de la nulidad de la Ley de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados al Servicio del Poder Público del Estado Miranda, publicada en la Gaceta Oficial del Estado Miranda Extraordinaria del 15 de febrero de 1995, y al respecto observa lo siguiente:

La ley objeto de nulidad indica en su artículo 1° que la misma “regula el derecho a la jubilación y pensión de los funcionarios y empleados al servicio del Poder Público Estatal”.

En este sentido, la referida ley se encuentra dividida de la siguiente forma: Título I “Disposiciones Generales”, Título II “Del Derecho a la Jubilación y Requisitos”, Título III “De la Jubilación”, Título IV “Del Cálculo de las Jubilaciones”, Título V “De la Antigüedad”, Título VI “De las Cotizaciones y Aportes”, Título VII “De las Pensiones de Invalidez y de Sobreviviente”, Capítulo I, Sección I, “De la Pensión de Invalidez”, Sección II “De la Pensión de Sobreviviente”, Título VIII “De la Programación, Tramitación y Control de las Jubilaciones y Pensiones”, Título IX “Del Fondo Especial de Jubilaciones”, Título X “De la Revisión de los Actos en Vía Administrativa y de los Recursos”, Capítulo I, Sección I “De la Revisión de los Actos”, Sección II “De los Recursos”, Título XI “Disposiciones Finales”.

Ahora bien, tal y como se evidencia de la sentencia que dictara esta Sala el 26 de julio de 2011 en la cual ordenó la apertura de oficio del procedimiento de nulidad en torno a la Ley de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados al Servicio del Poder Público del Estado Miranda, el objeto a discutir se centra en determinar si los entes descentralizados territorialmente -en el caso de autos los estados- pueden regular la materia de las jubilaciones de sus funcionarios. Es decir, haciendo el cuestionamiento al presente caso, ¿podría el Consejo Legislativo del Estado Miranda dictar la ley objeto de nulidad en la cual reguló el derecho a la jubilación de los funcionarios que trabajan para ese estado?

En torno a este punto, esta Sala en sentencia Nº 432 del 18 de mayo de 2010, (ratificada su decisión 183/11) estableció en un caso similar lo siguiente:

“En este sentido, esta Sala ha reiterado en numerosos fallos que es competencia exclusiva del Poder Nacional legislar sobre el sistema de seguridad social. En efecto, en sentencia Nº 359 del 11 de mayo de 2000 (caso: Procurador del Estado Lara), sostuvo que ‘(…) a la Asamblea Nacional en representación del Poder Nacional, le corresponde la potestad de legislar en materia de previsión y seguridad social, uno de cuyos aspectos es la jubilación del funcionario público. Y sobre esta base, las jubilaciones y pensiones de los funcionarios y empleados públicos, sean estos funcionarios de carrera o de elección (…), forman parte de los sistemas de previsión y seguridad social, materia ésta sobre la cual la Asamblea Nacional tiene potestad genérica de legislar por disposición expresa de las normas señaladas’.

De manera, que el Texto Fundamental reservó expresamente a la Asamblea Nacional - artículo 156 numerales 22 y 32 -, la competencia para legislar sobre la materia de seguridad social, estableciendo de reserva legal toda regulación sobre dicha materia, incluyendo el régimen de jubilaciones y pensiones.

Así las cosas, es oportuno señalar que dentro de las competencias atribuidas al los Municipios, no se encuentra la de legislar sobre el régimen y organización del sistema de seguridad social, lo cual se denota de la lectura de las competencias establecidas en el artículo 178 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Sobre este particular, esta Sala en sentencia Nº 2641 del 1 de octubre de 2003 (caso: Inversiones Parkimundo, C.A.), sostuvo que ‘el artículo 178 de la Constitución establece una enumeración no taxativa de las competencias municipales, las cuales se fundamentan en el concepto de ‘vida local’. Así, entran, dentro del ámbito municipal todas aquellas materias que conciernen a la vida local y que, por tanto, no tienen trascendencia nacional. Y, en todo caso, según aclara la propia norma constitucional, las actuaciones que corresponden al Municipio en la materia de su competencia no menoscabarán las competencias nacionales o estadales definidas en la Constitución y la Ley’.

De allí, que cualquier regulación efectuada por los entes descentralizados territorialmente -Estados o Municipios- sobre el régimen de pensiones y jubilaciones, invade la esfera de competencia atribuida exclusivamente al Poder Público Nacional (Asamblea Nacional), pues se reitera que la intención del Constituyente fue la de ‘unificar el régimen de jubilaciones y pensiones, no sólo de funcionarios y empleados de la Administración Nacional, sino a las demás personas públicas territoriales, como los Estados y los Municipios’. (Vid. s. S.C 1419/2009).

Así, sobre la base del criterio jurisprudencial parcialmente transcrito, reitera esta Sala de que la intención del Constituyente fue la de excluir de la autonomía de los entes descentralizados político territorialmente, el régimen de seguridad social, jubilaciones y pensiones de los empleados públicos (Vid. Sentencia de esta Sala Nº 1.537/2009).

En relación con este punto resulta oportuno recordar lo dispuesto en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en torno a las competencias de los Consejos Legislativos; estas disposiciones rezan: